Bonifiche: l’analisi di rischio non può essere imposta al proprietario incolpevole

Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza 31 luglio 2026, n. 6152

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La sentenza n. 6152/2026 del Consiglio di Stato definisce con particolare chiarezza il perimetro degli obblighi che possono essere imposti al proprietario di un’area contaminata quando non sia stata accertata una sua responsabilità nella causazione dell’inquinamento. La decisione ribadisce che il principio “chi inquina paga” non può essere trasformato in una responsabilità oggettiva collegata alla sola titolarità del sito.

1) IL CASO

La controversia riguarda un’area industriale di oltre 75.000 metri quadrati compresa nel sito di interesse nazionale di Venezia–Porto Marghera. La società proprietaria, la cui estraneità alla contaminazione era già stata riconosciuta in un precedente giudizio, aveva ricevuto dall’Amministrazione richieste di ulteriori attività di caratterizzazione e di elaborazione dell’analisi di rischio. Il TAR aveva annullato tali prescrizioni; il Ministero ha quindi proposto appello.

2) LA DECISIONE DEL CONSIGLIO DI STATO

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Secondo i giudici, il sistema delineato dagli articoli 242, 244 e 245 del D.Lgs. n. 152/2006 pone gli interventi di messa in sicurezza e bonifica a carico del responsabile dell’inquinamento, che deve essere individuato dall’autorità attraverso una specifica istruttoria sul nesso causale. Il proprietario non responsabile può intervenire volontariamente, ma la sua posizione non consente all’Amministrazione di trasferirgli automaticamente obblighi complessi e onerosi. Neppure l’attività di caratterizzazione o l’analisi di rischio sito-specifica può essere imposta senza un fondamento normativo e senza il previo accertamento della responsabilità.

3) MISURE DI PREVENZIONE E MESSA IN SICUREZZA D’EMERGENZA

La pronuncia distingue le misure di prevenzione dalla messa in sicurezza d’emergenza. Le prime possono interessare anche il proprietario incolpevole quando siano necessarie per fronteggiare una minaccia imminente, purché siano adeguate, proporzionate, semplici e non comportino un sacrificio economico apprezzabile. La messa in sicurezza d’emergenza, invece, presuppone l’imputazione della contaminazione e non può essere addossata al proprietario per il solo fatto della proprietà. Il principio di precauzione orienta l’esercizio dei poteri amministrativi, ma non può creare un potere coercitivo che la legge non prevede. L’urgenza ambientale, quindi, non esonera l’Amministrazione dal rispetto del principio di legalità, dalla corretta qualificazione delle misure richieste e da un’adeguata istruttoria.

4) LE CONSEGUENZE OPERATIVE

La decisione assume rilievo per proprietari, acquirenti, locatori, gestori e operatori coinvolti in operazioni su siti industriali o potenzialmente contaminati. Prima di prescrivere attività tecniche e costose occorre distinguere con precisione:

• il responsabile dell’inquinamento, sul quale gravano gli obblighi di bonifica e messa in sicurezza;

• il proprietario incolpevole, tenuto agli obblighi di comunicazione e alle sole misure preventive ammesse dalla legge;

• l’Amministrazione, che deve svolgere l’indagine causale e, nei casi previsti, intervenire ai sensi dell’articolo 250 del Codice dell’ambiente;

• la responsabilità patrimoniale del proprietario, delimitata dall’articolo 253 al valore di mercato del sito dopo l’esecuzione degli interventi.

Per le imprese, la pronuncia rende ancora più importante una due diligence ambientale preventiva: ricostruzione degli usi storici del sito, individuazione delle fonti della contaminazione, verifica dei procedimenti amministrativi pendenti e valutazione dei possibili oneri reali.

5) LA DECISIONE

La sentenza non riconosce al proprietario incolpevole una generale immunità. In presenza di una minaccia imminente egli deve attivarsi, effettuare le comunicazioni previste e adottare le misure preventive legittimamente richieste. L’Amministrazione, tuttavia, non può fargli sostenere attività proprie della bonifica o della messa in sicurezza senza avere dimostrato la sua responsabilità e senza una precisa base legislativa.