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ILVA, AIA e precauzione: nota alle Sezioni Unite n. 28087/2026
Nota a Sentenza della Cassazione, Sezioni Unite civili, 29 ottobre 2026, n. 28087.
1. La decisione e la sua effettiva portata
La sentenza delle Sezioni Unite civili n. 28087, pubblicata il 29 ottobre 2026 e deliberata il 20 ottobre, chiude il giudizio di legittimità sull’inibitoria collettiva relativa all’area a caldo dello stabilimento siderurgico di Taranto. La Corte rigetta il ricorso principale di Ilva e quello incidentale di Acciaierie d’Italia Holding e Acciaierie d’Italia, lasciando fermo il provvedimento della Corte d’appello di Milano del 27 luglio 2026.
Il punto centrale è la possibilità di ottenere davanti al giudice civile la cessazione di un’attività industriale pregiudizievole per la salute di una collettività anche in presenza di un’autorizzazione integrata ambientale. La pronuncia chiarisce il rimedio processuale, i rapporti con l’amministrazione straordinaria e i limiti entro i quali l’AIA può essere sindacata incidentalmente. Sul piano sostanziale, valorizza la tutela preventiva rispetto al rischio da amianto e il rapporto tra precauzione, risultanze scientifiche e proporzionalità.
Occorre però evitare una lettura indifferenziata dei motivi decisi. La decisione sull’amianto è autonomamente sufficiente a sostenere l’inibitoria; le censure relative alle polveri sottili vengono perciò dichiarate inammissibili per difetto di interesse. La Cassazione non svolge su ogni questione concernente PM10 e PM2,5 lo stesso scrutinio di merito riservato all’amianto. È una distinzione necessaria per comprendere la portata del precedente.
2. Dall’azione dei cittadini al provvedimento di sospensione
Il procedimento nasce dal ricorso presentato nel luglio 2021 da cittadini residenti a Taranto ai sensi dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c., per la tutela di diritti esposti al pregiudizio derivante dall’attività dello stabilimento. Nel corso del giudizio intervengono, a sostegno dei ricorrenti, la Regione Puglia, il Codacons e il Gruppo di Intervento Giuridico. Il Tribunale di Milano dispone un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, deciso con la sentenza della Grande Sezione del 25 giugno 2024, causa C-626/22.
Sopravvenuta l’AIA del 2025, il Tribunale dispone nel febbraio 2026 una sospensione dell’attività dell’area a caldo, con una disciplina dei tempi e degli adempimenti necessari. In sede di reclamo la Corte d’appello modifica la decisione: disapplica l’AIA 2025 e ordina la sospensione della produzione nell’area a caldo, assegnando novanta giorni dall’ultima comunicazione per completare le relative operazioni sotto la sorveglianza dell’autorità di controllo.
Il decreto d’appello indica le condizioni per la ripresa: rimozione integrale dell’amianto ancora presente negli impianti e adozione delle misure necessarie a ricondurre le polveri sottili entro limiti di sicurezza, considerando lo scenario produttivo autorizzato e la cornice amministrativa applicabile. Non si tratta, quindi, di presentare la sentenza come una generica chiusura definitiva dell’intero stabilimento: oggetto, condizioni ed effetti dell’ordine vanno ricostruiti attraverso il provvedimento confermato e la motivazione della Cassazione. La domanda relativa al diritto al clima era stata respinta in entrambi i gradi di merito.
3. L’inibitoria collettiva è una tutela autonoma e può arrivare in Cassazione
Le Sezioni Unite escludono che l’azione dell’art. 840-sexiesdecies c.p.c. abbia natura strutturalmente cautelare. La funzione preventiva e la rapidità del procedimento non bastano a trasformarla in un provvedimento provvisorio e strumentale a un successivo giudizio di merito. È una tutela autonoma, affidata alle sezioni specializzate in materia di impresa, che può tradursi in un ordine di cessazione o di non reiterazione della condotta e nell’adozione delle misure idonee a eliminare o ridurre gli effetti delle violazioni.
Questa qualificazione consente alla Corte di superare l’eccezione di inammissibilità del ricorso straordinario. Il decreto della corte d’appello che accoglie l’inibitoria con effetti irreversibili incide su diritti, non è ulteriormente reclamabile e può essere modificato o revocato soltanto per fatti sopravvenuti. Per tali ragioni è impugnabile ai sensi dell’art. 111, settimo comma, Cost.
La stabilità rilevante per il controllo di legittimità è compatibile con un adeguamento successivo al mutare delle condizioni materiali. La possibilità di riprendere l’attività dopo la rimozione del rischio non rende irrilevante la durevole incidenza del provvedimento sui diritti delle parti. La sentenza riconosce così, insieme all’effettività della tutela collettiva, la garanzia del controllo della Cassazione sugli ordini potenzialmente irreversibili (motivazione, § V, pp. 31-37).
La ricostruzione delle Sezioni Unite distingue la funzione anticipata della protezione dalla provvisorietà dell’accertamento. L’inibitoria esaurisce la domanda di cessazione della condotta e non rinvia a un ulteriore giudizio nel quale la stessa pretesa debba essere necessariamente riesaminata. Anche il divieto di cumulo con l’azione di classe restitutoria o risarcitoria conferma l’autonomia dell’oggetto: il giudizio verte sulla protezione collettiva dalla condotta pregiudizievole, non sulla liquidazione delle conseguenze patrimoniali dei singoli danni.
La stabilità rebus sic stantibus opera sul rapporto tra decisione e sopravvenienze: un mutamento delle condizioni di rischio può giustificare la modifica dell’ordine, mentre la mera riproposizione delle questioni già decise non equivale a un fatto nuovo. L’irreversibilità degli effetti concreti rafforza l’esigenza del controllo ex art. 111 Cost., senza trasformare ogni decreto camerale in un provvedimento ricorribile. Il principio enunciato va riferito al decreto di accoglimento dell’inibitoria, alla sua incidenza decisoria e all’assenza di ulteriori rimedi ordinari; la sentenza non sancisce un’indistinta ricorribilità di tutti gli atti del procedimento.
4. Amministrazione straordinaria e giurisdizione: perché decide il giudice ordinario
L’ammissione delle società all’amministrazione straordinaria non impedisce la prosecuzione dell’inibitoria. L’azione non è individuale, esecutiva o cautelare e non determina un effetto segregativo sui beni dell’impresa. Incide sulle modalità di esercizio della produzione per tutelare salute e ambiente: l’utilità richiesta dai cittadini è estranea alla partecipazione al concorso dei creditori. La Corte esclude pertanto che il divieto di azioni esecutive individuali dell’art. 48 del D.Lgs. 270/1999 renda improcedibile questa domanda (§ VI, pp. 37-39).
Anche la giurisdizione viene individuata guardando al contenuto sostanziale della domanda. I cittadini chiedono l’inibizione della condotta lesiva, non l’annullamento dell’autorizzazione amministrativa come oggetto diretto della controversia. La necessità di esaminare l’AIA non trasforma questa azione in un ricorso al giudice amministrativo.
Il giudice ordinario può accertare incidentalmente l’illegittimità dell’atto e disapplicarlo, ai sensi degli artt. 4 e 5 della legge 2248/1865, allegato E, quando esso ostacoli la tutela del diritto dedotto. La disapplicazione non equivale all’annullamento: l’atto non viene eliminato dall’ordinamento con efficacia generale. Nel giudizio sui diritti, tuttavia, non può imporsi come limite insuperabile se incompatibile con la disciplina nazionale o dell’Unione.
La complessità tecnica dell’istruttoria amministrativa non esclude il controllo di legittimità. Attendibilità, coerenza e completezza dei dati possono essere verificate, senza che questo comporti necessariamente una sostituzione del giudice alle scelte discrezionali dell’amministrazione. È su tale distinzione, e non su un potere giudiziario generale di riscrivere le autorizzazioni, che si fonda il ragionamento delle Sezioni Unite (§ VIII.b).
Il criterio del petitum sostanziale impedisce di confondere l’oggetto della tutela con una questione pregiudiziale necessaria a riconoscerla. L’AIA è esaminata perché invocata come titolo legittimante la condotta della quale si domanda la cessazione; il suo sindacato rimane funzionale all’accertamento del diritto alla protezione della salute. È questo collegamento a circoscrivere il potere di disapplicazione, che non attribuisce al giudice civile una competenza generale sull’esercizio della funzione autorizzatoria.
Il controllo sulla discrezionalità tecnica si colloca, a sua volta, sul terreno della legalità della valutazione. L’esistenza di una procedura amministrativa articolata non rende insindacabili i presupposti scientifici dell’atto; occorre però individuare il vizio che ne impedisce l’applicazione al rapporto controverso. La verifica della completezza dei dati, dell’attendibilità delle fonti e della coerenza delle inferenze non coincide con l’elaborazione giudiziale di un diverso programma industriale. Letta in questi termini, la pronuncia conserva la distinzione tra controllo giurisdizionale e amministrazione attiva, rendendo il primo effettivo anche quando l’atto presupposto incorpori valutazioni specialistiche.
5. L’amianto: prescrizioni, termini e rischio di dispersione
La prima ragione autonoma dell’inibitoria riguarda l’amianto ancora presente negli impianti. La Corte ritiene corretta l’interpretazione dell’art. 13, comma 2, del D.P.C.M. 29 settembre 2017: la previsione del programma organico di rimozione dell’amianto, il PORA, non si esauriva nella presentazione di documenti, ma comprendeva l’esecuzione degli interventi entro il termine del 23 agosto 2023. La successiva rimodulazione degli interventi fino alla fine della vita tecnica di alcuni impianti viene valutata nel contesto del divieto di reiterate proroghe in presenza dei pericoli individuati dalla Corte di giustizia.
Un passaggio di particolare interesse riguarda la qualità dell’informazione tecnica. Secondo la ricostruzione accolta dalla Cassazione, il rapporto ISPRA richiamato a sostegno dell’assenza di rischio riferiva una dichiarazione del gestore, anziché attestare autonomamente quella conclusione; i dati sottostanti non risultavano documentati nei termini rilevati dal giudice d’appello. La distinzione tra dichiarazione dell’operatore e verifica indipendente assume quindi un peso concreto nella tenuta dell’assetto autorizzativo.
Le Sezioni Unite affrontano poi l’inclusione dell’amianto nel perimetro della direttiva sulle emissioni industriali. La valutazione non è limitata agli inquinanti intenzionalmente generati dal processo produttivo: comprende le sostanze nocive presenti nell’installazione che possano disperdersi nell’ambiente. Il possibile rilascio di fibre dai materiali contenenti amianto non è estraneo all’AIA solo perché tali materiali svolgono una funzione strutturale o isolante.
Nel caso esaminato, il rischio viene collegato alla presenza di 2.140 tonnellate di amianto nei cowpers, alle sollecitazioni termiche e meccaniche, al deterioramento degli impianti e agli incidenti documentati. La motivazione non autorizza a dedurre che la sola presenza di amianto in qualsiasi edificio imponga automaticamente la sospensione dell’attività. Rilevano il contesto industriale, le prescrizioni specifiche, la possibilità di dispersione e l’insieme delle prove considerate (§ VIII.c, pp. 51-66).
Il raccordo con la sentenza C-626/22 della Corte di giustizia incide su entrambi i versanti dell’autorizzazione: l’ampiezza delle sostanze da valutare e la legittimità delle dilazioni degli interventi. L’esame dell’amianto non dipende soltanto dall’esistenza di una misurazione positiva delle fibre aerodisperse, ma dalla possibilità di dispersione connessa alle caratteristiche dell’installazione. La gravità del pericolo, necessaria a sostenere la sospensione, richiede invece un accertamento ulteriore e concreto. Tenere distinti l’obbligo di valutare una fonte potenzialmente emissiva e il presupposto della misura interdittiva evita di ricavare dalla sentenza un automatismo tra presenza della sostanza e arresto della produzione.
6. Precauzione, prova del rischio e limiti del richiamo alla causalità
L’art. 840-sexiesdecies c.p.c. consente al tribunale di avvalersi di dati statistici e presunzioni semplici per valutare il pregiudizio collettivo. La tutela è orientata a impedire una condotta pericolosa: non richiede di attendere la verificazione di ciascun danno individuale per poi ricostruirne la causa. In questa prospettiva la Corte richiama il principio di precauzione, l’art. 191 TFUE, l’art. 301 del D.Lgs. 152/2006 e gli obblighi della direttiva IED.
La precauzione consente di adottare misure protettive anche quando permangano incertezze scientifiche. Non elimina però la necessità di una base istruttoria e di una valutazione ragionata del rischio. Qui la Cassazione ritiene congruo l’accertamento dei pericoli gravi e rilevanti attraverso le risultanze complessive: condizioni degli impianti, incidenti, precedenti prescrizioni e dati acquisiti. È questo collegamento concreto a sostenere il provvedimento.
Il richiamo della motivazione alla causalità attenuata va letto entro la funzione dell’inibitoria. Non può essere trasferito automaticamente all’accertamento del nesso causale in un processo penale, né interpretato come sostituzione della prova oltre ogni ragionevole dubbio con il principio di precauzione. Una decisione preventiva sul rischio e una condanna per un reato di evento rispondono a domande e regole probatorie differenti.
Analogamente, la sentenza non riconosce in questa sede un risarcimento per singole patologie e non attribuisce responsabilità penali a persone fisiche. L’effettività della prevenzione può precedere l’accertamento di tali responsabilità senza predeterminarne l’esito. Per chi opera nel diritto penale ambientale, mantenere separati questi piani è essenziale anche quando i medesimi dati tecnici siano destinati a entrare in procedimenti diversi.
La motivazione consente di distinguere due componenti del giudizio: la conoscenza della nocività della sostanza e la valutazione del rischio di esposizione nelle condizioni concrete dell’impianto. Nel caso dell’amianto, l’incertezza non viene riferita genericamente alla sua capacità lesiva, ma al possibile rilascio delle fibre, alla sua portata e alla sufficienza delle misure esistenti. Prevenzione rispetto a una pericolosità nota e precauzione rispetto agli aspetti non compiutamente determinabili del rischio concorrono così alla medesima decisione, pur conservando presupposti concettualmente distinti.
Il ricorso a dati statistici e presunzioni semplici non equivale a una dispensa dall’accertamento dei fatti costitutivi della domanda. L’art. 840-sexiesdecies, quinto comma, c.p.c. amplia gli strumenti utilizzabili per valutare il pregiudizio collettivo; non rende sufficiente una congettura priva di riscontri. Il richiamo della Cassazione alla mancata formulazione di una censura ai sensi dell’art. 2729 c.c. mostra inoltre che la tenuta dell’inferenza probatoria e i limiti entro i quali essa è contestata in sede di legittimità rimangono parte del ragionamento decisorio.
In questa prospettiva, la formula della causalità attenuata esprime soprattutto la diversità dell’oggetto della prova. Il giudizio preventivo riguarda l’idoneità della condotta a produrre il pregiudizio e l’esigenza di impedirne la prosecuzione; il giudizio risarcitorio su un danno già verificatosi riguarda anche la sua riconducibilità causale alla condotta dedotta. La sentenza non quantifica una nuova soglia generale di probabilità e non enuncia un’inversione generalizzata dell’onere probatorio. La precauzione opera come criterio sostanziale di protezione e gestione dell’incertezza, senza assorbire le regole processuali dell’accertamento.
Resta particolarmente delicato il rapporto tra rischio scientificamente plausibile e gravità richiesta per la sospensione ai sensi dell’art. 8, paragrafo 2, della direttiva IED. La possibilità di intervenire prima della certezza piena del danno non rende superflua la motivazione sulla serietà del pericolo. Le Sezioni Unite ritengono soddisfatta tale esigenza attraverso la convergenza di elementi specifici, non attraverso il solo richiamo nominale al principio di precauzione. È in questa struttura argomentativa, suscettibile di controllo, che si misura la legittimità dell’anticipazione della tutela.
7. Proporzionalità e polveri sottili: cosa la Corte decide e cosa resta sullo sfondo
La proporzionalità non è esaminata come una generica equivalenza tra valore economico della produzione e tutela della salute. La Corte valuta l’intensità del rimedio alla luce della natura dei diritti protetti, della durata della vicenda, dei precedenti interventi e dell’accertamento dei pericoli. La motivazione collega inoltre la tutela del lavoro all’esigenza che esso sia salubre e sicuro: la salvaguardia occupazionale richiede politiche adeguate e non rende automaticamente legittima la protrazione del rischio.
Quanto alle polveri sottili, i ricorrenti contestavano, tra l’altro, la valutazione della VIS e del parere ISS, il significato del rispetto dei valori limite e il riferimento allo scenario produttivo autorizzato anziché alla produzione effettiva. Le Sezioni Unite non risolvono ciascuna di queste questioni nel merito: una volta respinte o dichiarate inammissibili le censure sull’amianto, l’altra ragione autonoma rimane sufficiente a sostenere l’inibitoria, sicché manca l’interesse allo scrutinio dei motivi sulle polveri (§ VIII.d, pp. 66-69).
Il richiamo finale alla direttiva (UE) 2024/2881 sulla qualità dell’aria e alle indicazioni dell’OMS ha quindi una funzione aggiuntiva nel ragionamento. Non va presentato come se la Cassazione avesse fissato nuovi valori numerici immediatamente applicabili a tutti gli impianti. Né la pronuncia consente di sostituire automaticamente i limiti normativi vigenti con quelli delle raccomandazioni scientifiche.
La proporzionalità richiede di confrontare la misura con il pericolo accertato e con l’efficacia delle alternative concretamente disponibili. Nel ragionamento accolto dalla Corte assumono rilievo il precedente termine di rimozione dell’amianto, il suo superamento e la persistente esposizione al rischio: la sequenza temporale impedisce di considerare un ulteriore rinvio come se intervenisse in una situazione mai prima valutata. Neppure la reversibilità formale dell’ordine esaurisce il problema, poiché devono essere considerate tanto le conseguenze dell’arresto degli impianti quanto l’effettività della protezione dei diritti coinvolti.
La declaratoria relativa alle polveri sottili delimita, infine, il contenuto nomofilattico della pronuncia. Quando la decisione impugnata poggia su ragioni autonome, ciascuna sufficiente a sorreggerla, il venir meno dell’interesse all’esame di una di esse non costituisce approvazione di ogni sua proposizione. La permanenza dell’inibitoria non va dunque confusa con una decisione di merito della Cassazione su tutti i rapporti tra valori limite, valutazione sanitaria e scenario produttivo. Anche il richiamo alla direttiva 2024/2881 va letto entro questa delimitazione: la sua funzione argomentativa aggiuntiva non lo converte nel fondamento necessario del rigetto.
8. Il significato del precedente
La sentenza rafforza il ruolo dell’inibitoria collettiva nella tutela civile preventiva di salute e ambiente e chiarisce che l’autorizzazione amministrativa non sottrae la condotta industriale al controllo giurisdizionale sui diritti. La sua portata va però ricondotta alla specifica struttura della domanda e alle condizioni accertate: non è un’automatica regola di sospensione di ogni attività autorizzata né una pronuncia di responsabilità penale.
La questione sistematica posta dal precedente è la relazione tra stabilità del titolo autorizzativo e tutela effettiva del diritto alla salute. L’autorizzazione costituisce il risultato dell’esercizio di un potere amministrativo, ma non cristallizza definitivamente il giudizio sulla compatibilità della condotta con i diritti protetti. La disapplicazione incidentale e l’inibitoria collettiva operano su piani distinti e coordinati: la prima rimuove, nel rapporto controverso, l’ostacolo derivante dall’atto illegittimo; la seconda conforma la condotta dovuta attraverso un ordine giudiziale. Il rigore del precedente risiede nella necessità di motivare entrambi i passaggi, individuando il vizio del titolo e i presupposti concreti della protezione richiesta.
Fonti e riferimenti
Nota informativa. Il contributo analizza la sentenza sulla base del testo ufficiale disponibile al 1° novembre 2026. Le valutazioni critiche sono dell’autore; le statuizioni della Corte sono distinte dai profili interpretativi proposti nel commento.
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